施設閉鎖要請・指示と補償はセットか──緊急事態宣言下の施設閉鎖要請・指示の前提条件

憲法第31条が行政手続きに適用されるかどうかは、学説はわかれている。最高裁は抽象論として「行政手続については...そのすべてが当然に同条による保障の枠外にあると判断することは相当ではない」とする（最判平成9年7月1日）。つまり行政行為の内容や性格に応じ、また権利制限の程度や緊急性など諸般の事情に応じて、刑事事件における適正手続き的な考え方が限定的に適用されうるとしているものと思われる。

刑事事件とは異なるが、施設閉鎖要請・指示は営業の自由を制限するものであることから、上記のような適正手続き確保の観点から、少なくともまずは議会の承認（つまり法律または条令）により、施設閉鎖要請・指示の根拠規定を定めておく必要があると考える。したがって、仮に、国の緊急事態宣言とは別に都道府県独自の緊急事態宣言を行うには、真に緊急やむを得ないとき、かつ要請ベースである場合を除けば1、条例レベルでの定めを設ける必要があると考える。また、宣言の発出、施設閉鎖要請・指示の決定には、最終的には政治が決断するとしても、感染症の専門家の意見を聞くという手続きは重要である。

そして、このような法令上の根拠があり、手続きを踏んだ（言い換えると民主的・専門的な確認を経た）うえでの、施設閉鎖要請・指示に対する補償は、行政が要請・指示をするにあたっての手続きの適正さを補完するとの意味を持ちうるものではあったとしても、前提となる要件ではないと考える。

すなわち、特措法はその第1条で、「国民の大部分が現在その免疫を獲得していないこと等から、新型インフルエンザ等が全国的かつ急速にまん延し、かつ、これにかかった場合の病状の程度が重篤となるおそれがあ（る）」ことに鑑みた法律であるとする。国民の生命・身体に危機が及ぶ強い懸念がある場合において、緊急事態宣言に基づく施設閉鎖要請・指示が、補償措置なしには出せないとすると、感染者が幾何級数的に増加する結果を招きかねない。国民の生命・身体の保護を図る対策を直ちに実施する必要がある場合に、その前提として、補償の概要を定めていなければならないとするのは、法の趣旨を没却しかねない。

この結論は、補償が、緊急事態宣言に基づく要請・指示を出すための前提要件とはならないというだけであり、国民の日々の生活や国民経済を窒息させないための手当・保障金の支給は十分行わなければならないことには違いはない。施設閉鎖要請・指示権限は知事にあるにしても、経済活動の下支えは国と都道府県との双方に責務がある。特措法上も国は対策の総合調整を行う責務がある（特措法第20条）。不幸にもこれ以上、緊急事態宣言対象地域が広がったときでも、政府には、道府県が要請・指示を出すにあたって躊躇しないように調整を行っていってもらいたい。

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1 北海道のように、全国的なまん延が発生していなかったが、道内のみクラスターが発生した場合は、特措法の適用が難しかったと思われる。この場合に緊急避難的に緊急事態宣言を出すことは理解できる。

[執筆者]
松澤 登
ニッセイ基礎研究所
保険研究部 取締役 研究理事・ジェロントロジー推進室兼任